COP26 : « Parvenir à ce que tous les flux financiers soient cohérents avec l’ambition climatique ». Entretien avec Jean Boissinot.

Nov 24, 2021

Cassandra Windey

Assistante de recherche à la Chaire Géopolitique du risque de l'ENS. Membre de l'équipe Bilan carbone ENS et de la délégation COP-ENS.
Secrétaire général du Network for Greening the Financial System (NGFS), Jean Boissinot a accordé aux Jeunes Ambassadeurs pour le Climat et à la délégation COP-ENS un entretien de plus d’une heure. Retour sur la création du NGFS en décembre 2017 et sur l'ambition de ce réseau de banques centrales et d'autorités de supervision, engagé pour le verdissement du système financier.

Jean Boissinot est, depuis juin 2021, secrétaire général du Network for Greening the Financial System (NGFS) – un réseau de banques centrales et d’autorités de surveillance formé à l’occasion du « One Planet Summit » de Paris. Ce réseau a pour objectif d’accélérer l’inclusion du système financier dans la mise en œuvre des engagements pris lors de la COP 21. Jean Boissinot est aussi directeur adjoint de la stabilité financière à la Banque de France, après avoir été conseiller des gouverneurs. De 2011 à 2018, il a été responsable de l’analyse économique au sein du Service du Financement de l’économie à la Direction générale du Trésor. Diplômé de l’ENSAE et de l’École d’économie de Paris, Jean Boissinot a travaillé auparavant à l’Insee et au HM Treasury (ministère des finances britannique). Il a aussi enseigné à l’université Panthéon-Sorbonne, à l’ENSAE et à l’ENA.

Si l’établissement du NGFS a eu un certain retentissement dans le monde financier, il reste, peut-être, mal connu du grand public. Quatre ans après sa création, quelles avancées a-t-il permis ?

C’est la deuxième fois que je viens à une COP. À la COP21, j’avais la charge de ce qui est devenu l’agenda sur la finance privée. A ce moment, on avait constaté que la finance privée était un des angles morts des discussions climatiques et que les enjeux liés au changement climatique n’étaient pas vraiment pris en compte par les acteurs financiers. Or il était urgent et impératif que le monde de la finance se mette à réfléchir aux risques physiques liés au réchauffement climatique et aux risques liés à la transition vers une économie neutre en carbone. Ces deux types de risques augmentent au fur et à mesure du temps, les premiers d’autant plus que la transition est retardée, les seconds d’autant plus qu’elle est mal anticipée ou peu coordonnée. Il faut faire en sorte que tous les investissements intègrent la dimension climatique. Cette réorientation des investissements implique une réallocation du capital, c’est-à-dire une inflexion de la manière dont le secteur financier apprécie les risques et les opportunités.

En outre, dans le contexte de la préparation de la COP21, il est apparu clairement que les objectifs climatiques ne pouvaient être une ambition parallèle à d’autres priorités politiques mais qu’il fallait aligner l’ensemble des stratégies avec ce but. Il faut notamment aligner la politique fiscale à ces objectifs afin qu’elle soit neutre ou bien incitative. Ce serait, par exemple, parfaitement incohérent de subventionner une centrale à charbon.

Alors que cette prise de conscience commençait à s’opérer au sein du secteur financier et notamment parmi les banques centrales et les superviseurs, un groupe de banques centrales et de superviseurs a souhaité accélérer la prise en compte effective de ces enjeux dans leurs activités. Deux ans après l’Accord de Paris (décembre 2017), la Banque de France (BdF), la Banque populaire de Chine, la Banque fédérale d’Allemagne, la Banque d’Angleterre et des banques centrales des Pays-Bas, du Mexique, de Singapour et l’autorité de supervision de Suède ont décidé de créer le NGFS pour collaborer plus étroitement. Au départ, il s’agissait surtout d’avoir un lieu pour mieux comprendre ce que les rapports du GIEC voulaient dire pour l’activité des institutions financières. Il fallait transposer les travaux du GIEC dans un langage intelligible pour le monde financier en formulant des scénarios et en lançant des stress tests [nldlr : ce sont des tests destinés à mesurer la capacité de résistance des banques à des situations données]. On a abouti à une représentation commune du problème qui met en évidence que le changement climatique et la transition sont des phénomènes macro-économiques qui peuvent engendrer des risques financiers. Sur la base de cette meilleure compréhension, le NGFS a ensuite travaillé : – à identifier les meilleures pratiques en matière de supervisions des risques induits par le changement climatique, – à permettre la mise en œuvre effective de stress tests, et à analyser les manières de prendre en compte le changement climatique dans la gestion des portefeuilles non monétaires des banques centrales comme dans la mise en œuvre de la politique monétaire.

En 2020, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) française a lancé un exercice pilote inédit afin de mesurer la vulnérabilité des établissements bancaires et assurantiels français aux risques liés au changement climatique. Quelles sont les premières conclusions que vous avez tirées de ces stress tests ? Êtes-vous satisfaits de l’impact de ces exercices sur les banques et les établissements d’assurance ?

Je retiens principalement trois choses de ces premiers stress tests :

1.  Il y a quinze jours, le NGFS a publié un rapport qui résumait les différents exercices en cours. Le travail sur les scénarios a beaucoup aidé à faire avancer les choses, quoique sans doute pas assez rapidement. A noter que nous ne sommes pas en train de nous cacher derrière les difficultés techniques pour ne pas faire les choses. En fait, il n’est pas nécessaire d’avoir une solution parfaite pour commencer à agir : c’est en se faisant qu’on apprend.

2.   L’exercice conduit par la BdF et l’ACPR a permis de constater que les banques et compagnies d’assurance ont commencé à comprendre plus concrètement les risques liés au changement climatiques [lorsqu’on évoquait les risques de transition] mais aussi les progrès qu’ils leur restent à faire.

3.   Enfin, il faut être conscient des limites de l’exercice. D’une part, les scénarios sont loin d’être parfaits – et on le reconnaît aisément – et, d’autre part, nos connaissances sur la nature des risques restent encore très imparfaites. À la suite de ces stress tests, on a beaucoup dit que nous en avions tiré la conclusion que les risques n’étaient pas importants. Ce n’est pas exact. En fait, l’exercice a montré que les risques sont « modérés » à l’échelle de l’économie. Le choc sur l’activité aura certainement des effets structurels plus forts que ceux provoqués par les crises précédentes mais il sera surtout très concentré sur certains secteurs.

Nous sommes encore dans une phase d’apprentissage donc nous n’en tirons, pour l’instant, aucune conséquence, notamment sur les exigences que devraient avoir les banques vis-à-vis de ces risques (en particulier dans la mesure où, pour les banques, une décision de cette nature relèverait de la BCE). En revanche, les superviseurs ne resteront pas inactifs. Néanmoins, il n’est pas certain que des exigences supplémentaires en capital soit la meilleure réponse : les exigences sur le capital peuvent servir pour absorber le risque mais ce n’est peut-être pas la meilleure solution si le risque potentiel est trop important et si on cherche plutôt à ce qu’il ne soit pas pris. Notre objectif, c’est que la crise financière n’arrive jamais.

En moyenne, les stress tests portent sur un horizon à 30 ans. Est-ce que cela ne tranche pas avec une vision à très court terme des acteurs financiers ? Comment rompre avec la « tragédie des horizons » évoquée par Mark Carney en 2015 ?

Il faut comprendre que la conjugaison des visions à long terme et à court terme est un élément de réussite crucial. Au NGFS, nous avons commencé à envisager des scénarios à long terme car il est indispensable d’avoir une perspective sur le temps long. Mais nous commençons aussi à comprendre que la trajectoire vers cet horizon à long terme pourrait ne pas être aussi lisse que ne le suggèrent les travaux économiques et que nous devons nous pencher davantage sur les étapes intermédiaires de mise en œuvre de la transition pour comprendre les développements macroéconomiques probables.

Gardons-nous néanmoins de toute caricature. Ce n’est pas vrai que les acteurs financiers raisonnent uniquement à court terme. On a trop tendance à interpréter les fluctuations des marchés financiers comme une preuve de la vision court-termiste de ces acteurs. Pourtant, on pourrait arguer qu’à l’inverse, les marchés financiers réagissent parce qu’ils essaient en permanence d’interpréter chaque nouvelle information comme un signal sur les trajectoires à long terme. Ce n’est pas parce que les marchés sont liquides que cela signifie qu’il n’y a pas de vision à long terme.

Des chercheurs ont montré que le programme d’assouplissement quantitatif de la Banque centrale européenne (BCE) avait largement bénéficié à des secteurs et des entreprises intensifs en carbone. Pensez-vous que les politiques monétaires non conventionnelles puissent, à l’inverse, être un levier d’action pour accélérer la transition ?

Au sein de la BCE, il y a eu pas mal de réflexions autour du programme d’assouplissement quantitatif, et un plan d’action a été annoncé cet été, pour s’accorder sur la façon de prendre en compte le changement climatique dans la conduite de la politique monétaire. La BCE veut et va tirer toutes les conséquences du changement climatique pour la politique monétaire, en s’assurant que les modèles qu’elle utilise pour définir sa politique monétaire rendent bien compte de ces développements et en veillant à prendre en compte les risques liés au changement climatique dans la mise en œuvre de la politique monétaire (actifs éligibles pour les achats, gestion du collatéral). Sur ce dernier point, dans un monde idéal, les agences de notation seraient par exemple assez alertées sur ces risques de transition pour les intégrer systématiquement dans les notations mais on constate que ce n’est pas encore le cas en pratique.

Néanmoins, il faut bien comprendre quel est le rôle d’une banque centrale face au changement climatique. Intégrer ces enjeux ne veut pas dire subordonner toute son action à la poursuite de la transition. En particulier, ce n’est pas le rôle d’une banque centrale que de piloter la transition. Elles n’ont ni le mandat ni les outils appropriés pour cela – et ici, la notion de mandat est cruciale. S’agissant de la gestion des opérations de politique monétaire, notre raison d’être est de gérer la monnaie : la confiance dans la monnaie est un bien commun chèrement acquis ; c’est pourquoi les banques centrales gèrent leur bilan avec prudence. Il faut comprendre cela pour saisir pourquoi le NGFS garde une certaine distance avec les débats sur le « QE vert » [ndlr : QE = quantitative easing].

Afin d’accomplir la transition, il faut s’assurer que tous les acteurs comprennent bien les risques auxquels nous faisons face : il ne faut pas sous-estimer les risques associés avec les projets bruns, même si ces risques ne sont pas visibles dans les données passées, ni surestimer les risques de projets verts même si ceux-ci peuvent être réels. Nous avons ensuite besoin de politiques qui permettent de réduire les risques des projets et d’internaliser les externalités, c’est la condition sine qua non pour assurer que les bons projets soient économiquement viables. Enfin, il faut des idées et des innovations, notamment en termes de business model des entreprises qui seront au cœur de la transition. Sur ces trois points – à savoir l’évaluation des risques, les stratégies politiques, et l’entreprenariat et l’innovation –, les banques centrales peuvent jouer un rôle sur le premier point mais elles n’ont pas les instruments adéquats pour intervenir sur les deux autres. Notre rôle est d’aider les autres acteurs du système financier à appréhender des risques qu’ils comprennent mal et peuvent sous-estimer mais corriger les externalités environnementales ou favoriser l’entreprenariat et l’innovation, cela ne relève pas de la politique prudentielle et encore moins de la politique monétaire.

Quel rôle joue le NGFS au sein de cette COP26 ?

Alors que le NGFS n’est pas Partie aux COP, nous venons pour rendre compte aux États signataires de l’Accord de Paris du travail que nous avons effectué ces dernières années. L’annonce de la Déclaration de Glasgow du NGFS [le 3 novembre] marque une étape. C’est une forme d’engagement public à poursuivre dans la durée le travail que nous menons. La course vers le respect des engagements de l’Accord de Paris n’est pas perdue. En témoigne la dynamique, le sérieux et l’ambition du NGFS dont les membres opèrent dans des économies qui, collectivement, représentent maintenant 85% du PIB mondial et 85% des émissions! Au sein des banques centrales, il y a une prise de conscience grandissante des enjeux et, une prise de conscience de l’urgence : si rien ne se passe ou trop peu, dans dix ans, il sera trop tard pour espérer limiter le réchauffement climatique à +1,5°C.

En clair, les banques centrales, les instances de régulation et de supervision du système financier n’ont jamais été aussi engagées sur ces questions et elles feront tout ce qui est de leur ressort tout en rappelant  que les banques centrales ne peuvent pas seules, assurer la transition. Ce serait faire fausse route.  Chaque acteur, chaque institution à un rôle à jouer et de l’engagement de chacun, à sa place, dépend le succès de tous.

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