COP26 : quelles avancées sur les pertes et préjudices ?

Déc 6, 2021 | Climat, COP26

Esther Loiseleur

Intervenante et ancienne présidente des JAC, doctorante sur les enjeux d'adaptation et de résilience au changement climatique.
Les pertes et préjudices, ou “loss and damage”, constituent le troisième pilier de l’Accord de Paris après l’atténuation et l’adaptation. Nous vous proposons un focus sur leur histoire, leurs avancées et les attentes pour les prochaines COP dans cet entretien passionnant avec Pierre Candelon, cofondateur des JAC et coordinateur de la “Loss and Damage Collaboration”.

Peux-tu te présenter ? Que fais-tu à la COP 26?

Je suis Pierre Candelon, et je suis l’un des coordinateurs d’une collaboration d’acteurs sur les pertes et préjudices, la « Loss and Damage Collaboration ». On peut y trouver des membres d’ONGs comme CARE, Oxfam, le WWF ou encore Practical Action, mais aussi des universitaires, et des négociateurs, pour leurs gouvernements, ou des conseillers de négociateurs, essentiellement de pays du Sud. Il s’agit surtout d’un espace informel d’échanges sur les pertes et préjudices, un espace où la société civile, les experts peuvent se coordonner et se renforcer, et où à l’inverse, les groupes de négociations peuvent aussi solliciter l’appui de la société civile et les experts pour construire et maintenir leurs positions pendant la COP. Cette collaboration n’est pas nécessairement mon activité principale (ça dépend des semaines !) – je suis impliqué, à plusieurs niveaux, sur le design et la mise en œuvre des projets et de politiques publiques sur l’écologie, l’agriculture et l’adaptation au changement climatique, et je me lance bientôt dans une nouvelle aventure avec l’ONU. J’ai par ailleurs eu l’immense plaisir de cofonder l’association des Jeunes Ambassadeurs pour le Climat, à la suite de mon mandat de Jeune Délégué en 2018. Quel bonheur de la voir grandir au point d’avoir un journal !

Qu’est-ce que les pertes et préjudices ? Pourquoi est-ce un enjeu majeur pour les PMA (pays les moins avancés) et les PED (pays en développement) ?

Les pertes et préjudices, ou pertes et dommages, est un terme qui regroupe les dommages causés par le changement climatique et qui vont au-delà de l’adaptation au changement climatique. Soit parce que ces dommages n’ont pas été évités par manque de ressources financières ou techniques, soit parce qu’ils ne sont de toute façon pas évitables. Par exemple, on sait déjà par exemple que, quoi qu’on fasse, le niveau moyen de la mer va continuer à grimper, causant des dommages sur les littoraux vulnérables, que l’intensité et la fréquence d’événements extrêmes augmentent, causant davantage de sécheresses, d’inondations, en Asie du Sud Est, en Afrique subsaharienne, etc. Tous ces évènements, extrêmes ou lents, qui sont reliés au changement climatique, ont des coûts économiques et non économiques – rien que pour pour les pays en développement, il est estimé que le coût des pertes et préjudices pourrait s’établir entre 280 et 590 milliards de dollars par an, un chiffre par ailleurs probablement sous-estimé. Une autre étude de l’ONG Christian Aid publiée pendant la COP 26 a montré que, sous les politiques actuelles, les 65 nations les plus vulnérables pourraient souffrir d’au moins 20% de perte de leur PIB, à cause des pertes et préjudices d’ici 2050. Les pertes et préjudices sont dramatiques pour des économies déjà exsangues, parfois perturbées par d’autres troubles politiques, sanitaires et sociaux.

Où en est-on en ce qui concerne les négociations concernant les pertes et préjudices après la COP 26 ? 

Les pertes et préjudices sont actuellement discutés sous le Mécanisme International de Varsovie (ou WIM), créé à la COP 19, en 2013. Ce mécanisme possède un bras armé (l’« ExCom » – le comité exécutif), qui lui-même possède plusieurs groupes d’experts, qui avancent sur différents sujets – la mobilité humaine due aux pertes et préjudices, les pertes non économiques (comme celles de biodiversité et de patrimoine culturel, souvent irréversibles). Mais le sentiment général est que le travail de ces groupes d’experts, sous le WIM donc, patine un peu au regard des besoins. Les pays en développement ont donc réclamé à la COP 25, à Madrid, à la fois des moyens financiers pour les aider à faire face aux pertes et dommages, mais aussi de l’assistance technique. Et c’est ce dernier point qui avait le plus avancé, avec la création à Madrid du réseau de Santiago pour les pertes et préjudices, qui doit catalyser l’assistance technique apportée aux pays en besoin sur les pertes et préjudices. À la COP 26, il s’agissait de rendre ce réseau de Santiago opérationnel : ses fonctions, sa coordination, ses financements, etc.

Quelles avancées a-t-on obtenu lors de cette COP ? 

Les négociations pendant la COP 26 ont vu les pertes et dommages prendre une place durement gagnée, grâce au travail magnifique de nombreux acteurs, des ONGs aux groupes de négociations, notamment ceux des PMA, du Groupe Africain, des Petits Etats Insulaires, et de manière générale tous les pays en développement. Cela a transparu dès les premiers moments : on l’a vu dans les discours au début de la COP, notamment ceux de petits états souffrant déjà des conséquences dévastatrices du changement climatique. Par exemple, le discours de la première ministre de la Barbade Mia Mottley était limpide : les pays développés doivent payer pour les pertes et préjudices qu’ils ont causés, sous peine d’exploration de voies pour les poursuivre en justice.

Quant aux sujets spécifiques évoqués plus haut :

  • Sur le réseau de Santiago, c’est une demi-victoire : les fonctions du réseau de Santiago ont été définies, et un processus a été défini pour avancer sur les financements et les modalités de sa coordination, bien qu’il reste beaucoup de points à définir.
  • Sur le sujet des financements, le succès est plus mitigé. Les pays en développement ont poussé pour inclure dans la décision finale de la COP (la « cover decision ») la création d’une facilité (un fonds) permettant de financer les pertes et dommages, qui aurait été opérationnalisé à la COP 27. La proposition n’est pas passée, malgré cette belle tentative, mais les Etats se sont tout de même engagés à établir un processus de dialogue pour en discuter. C’est un petit pas, mais un pas quand même.

Ce qui peut rendre optimiste, c’est que certains pays développés n’ont pas attendu pour financer les pertes et préjudices. A la COP 26, des Etats, dont les pays scandinaves, se sont déjà engagés pour financer le réseau de Santiago sur l’assistance technique et des régions, alors que l’Ecosse, et des groupes de philanthropie, se sont déjà engagés pour financer les pertes et dommages tout court ! C’est la première fois que cela se produit, et cela représente un beau pas en avant.

Quels sont les blocages ou les limites pour avancer sur les pertes et préjudices ? 

Le sujet des pertes et préjudices a toujours été compliqué à traiter à la COP. Notamment parce que les frontières sont parfois fines entre le terme et d’autres sujets, comme l’adaptation, le secours humanitaire, et le développement de manière générale. Et les pays développés veulent éviter de créer des enceintes pour traiter de sujets déjà travaillés et financés via d’autres chemins. Mais cela ne doit pas empêcher les pertes et préjudices d’avancer sur sa propre voie : tout le monde admet qu’il y a des limites très claires à l’adaptation au changement climatique, qu’il y a des « trous dans la raquette » dans l’aide apportée aux pays les plus vulnérables, et que, de manière générale, les financements sont largement insuffisants.

Par ailleurs, les pays développés sont frileux pour avancer sur le sujet des pertes et préjudices car il y a toujours, derrière, l’ombre de demandes juridiques d’une « compensation » des dommages causés par le changement climatique sur les pays en développement. Les termes de responsabilité et de compensation ont d’ailleurs été formalisés, sous la décision de la COP 21 (paragraphe 51), comme un « tabou », et les pays en développement ne peuvent pas s’y référer – et donc demander des « réparations » pour les pertes et préjudices subis. Ceci explique un des autres contentieux des négociations sur les pertes et préjudices : celui de la « gouvernance » du sujet – trop complexe à détailler ici – mais dont l’issue renforcera ou non le maintien de ce tabou. Ce sujet a été renvoyé à la COP 27 du Caire.

Qu’attends-tu des prochaines COP sur ce sujet ? Ce sujet a-t-il de l’avenir, ou est-il condamné à rester un « troisième pilier » fantôme de l’Accord de Paris sans débouchés concrets ? 

Je pense que le sujet n’en est qu’à ses débuts ! Et que, comme on l’a dit plus haut, on peut déjà s’appuyer sur quelques débouchés concrets – annoncés par le fait que les pertes et préjudices aient obtenu leur propre article sous l’Accord de Paris (article 8).

Et plus on avance, plus on voit bien que l’adaptation, qui est par ailleurs elle-même sous-financée, ne peut pas répondre à tout, et que les conséquences du changement climatique sont déjà dévastatrices pour de nombreux Etats, qui sont en droit de demander de l’aide. Par ailleurs, certains pays développés se montrent beaucoup plus constructifs qu’auparavant, et évoluent peu à peu sur leurs positions – même au sein de l’Union Européenne. Le momentum a été important à la COP 26, et les pays en développement comme la société civile se mettent déjà en marche pour la COP 27.

Plus largement, quel bilan fais-tu de la COP 26 ? 

Comme beaucoup, je suis partagé ! La plupart des sujets ont connu des avancées concrètes, mais comme toujours, bien trop timides au regard des enjeux : que ce soit sur l’émission de crédits carbone (Article 6), où de sérieuses questions se posent sur les droits de l’homme, sur la sortie des énergies fossiles, édulcorée dans le texte final de la COP, sur le financement de l’adaptation, le financement des pertes et dommages…

C’est aux ONG locales et aux gouvernements nationaux et régionaux de prendre le relais et de tout faire pour que leurs gouvernements, non seulement aient des politiques d’atténuation et d’adaptation sur leurs territoires, mais aussi reviennent à la COP 27 avec une ambition plus forte. La « COP de la dernière chance » n’existe pas – d’une part les COPs ne jouent qu’un rôle partiel dans l’action climatique, et d’autre part chacune est intégrée dans des processus pluriannuels et nécessairement lents, car construits par consensus entre 197 Etats Parties. L’important, c’est de faire à chaque fois un pas encore plus grand que la fois précédente, pour qu’on finisse par courir.

Pour aller plus loin

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  • Sur l’Afrique : lien
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